Российская модель лицензирования

«Поиск» №1-2007 «Российская модель лицензирования»

Изменения внесенные 29 декабря прошлого года в закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» предусматривают отмену с 1 июля 2007 года лицензирования деятельности по проведению инженерных изысканий, проектированию, строительству зданий и сооружений. Намерения у авторов этой инициативы звучат самым благим образом - предполагается, что отмена действующей системы лицензирования в строительстве приведет к переходу на новые методы регулирования отрасли - созданию в соответствующих сферах деятельности так называемых саморегулируемых организаций. Последние, по мнению депутатов, должны быть наделены соответствующими полномочиями по контролю за качеством строительных работ и услуг и нести финансовую ответственность за своих членов. Кроме того, переход к новой системе регулирования предполагалось увязать с принятием ряда технических регламентов в области строительства.

Однако инициатива законодателей-теоретиков была встречена протестом со стороны профессионального сообщества строителей, большинство которых убеждено, что условий для отмены лицензирования строительных услуг сегодня в России нет. Итогом поспешно принятых решений может стать правовой и административный вакуум в отрасли, способный существенно осложнить ситуацию, внести в работу строительных и проектно-изыскательских фирм и организаций не просто неразбериху, но и возможность для многочисленных злоупотреблений. Строители высказывают многочисленные опасения на тот случай, если инициатива законодателей об отмене лицензирования в отрасли будет воплощена в жизнь без создания соответствующих условий для полноценного регулирования строительной отрасли.

Скептический настрой профессионального сообщества разделяют и в Правительстве России. В частности, министр регионального развития Российской Федерации Владимир Яковлев на состоявшемся 27 февраля в министерстве совещании, посвященном реализации национального проекта «Доступное жилье», высказал мнение о том, что лицензирование необходимо продлить до вступления в силу закона «О саморегулируемых организациях» и, что лицензии на строительную деятельность должны выдаваться до того времени, пока этот закон не заработает.

Однако сможет ли разрешить непростую ситуацию, сложившуюся вокруг вопроса об отмене лицензирования, принятие еще одного закона? К каким последствиям может привести столь масштабное реформирование систем контроля и надзора в строительной отрасли сегодня? Об этом и о многом другом мы беседуем с генеральным директором Федерального лицензионного центра при Росстрое Александром Толкачёвым.

- Александр Васильевич, для начала хотелось бы услышать вашу оценку действующей системы лицензирования - в чем ее основные преимущества?

-Лицензирование строительной деятельности доказало свою эффективность. На начало 2007 года в проектно-изыскательской и строитель ной сфере зарегистрировано более 216 тысяч организаций и индивидуальных предпринимателей, имеющих наши лицензии, в том числе 782 иностранные фирмы. Только в минувшем году Росстроем выдано около 73 тысяч лицензий на осуществление деятельности по проектированию, строительству и инженерным изысканиям для строительства, что соответствует показателям 2004, 2005 годов. О чем это говорит? Прежде всего, о том, что строительная отрасль переживает подъем и система лицензирования не только не препятствует этому процессу, но и стимулирует его развитие. Судите сами - на рынке строительных услуг с каждым днем по является все больше представителей малого и среднего бизнеса, то есть лицензирование отнюдь не препятствует цивилизованной конкуренции, предоставляя всем участникам рынка равные права и возможности. Главная задача нашей организации заключается не только в осуществлении контроля над предприятиями и организациями, как считают сегодня многие. Не менее важен и такой аспект как регулирование рыночных механизмов в отрасли, стимулирование частной инициативы и развития конкуренции. На сегодняшний день Лицензионный центр обладает уникальной информационной базой, учитывающей все стороны деятельности отдельно взятого предприятия. Информация не является закрытой и это заставляет подрядчиков относиться к организации своей работы с максимальной ответственностью. Об эффективности системы лицензирования говорит и тот факт, что за ее сохранение сегодня ратуют как органы государственной власти субъектов Российской Федерации, так и крупнейшие проектно-изыскательские, а также строительные компании. По нашим данным, за то время, пока обсуждался вопрос отмены лицензирования, в федеральные органы власти всех уровней поступило около 1400 таких обращений. К сожалению, мнение профессионального сообщества так и не было услышано законодателями, как это уже случалось ранее при принятии других важных решений в области долевого строительства, градостроительства и технического регулирования.

- Значит ли это, что отказ от действующей системы лицензирования нецелесообразен?

- В своей работе мы прежде всего руководствуемся нормами федерального законодательства. Саморегулируемые организации доказали свою эффективность в ряде зарубежных стран и отрицать этот факт невозможно. Дело в другом – в российской строительной отрасли сегодня не создано соответствующей нормативно-правововой базы, а также механизма ответственности предпринимателей и переход к системе СРО грозит серьезным кризисом. Не отрицая в целом идею негосударственного регулирования, предлагаемую сегодня законодателями, считаю, что без действенных экспериментально отработанных механизмов контроля, нормативных документов, правил и стандартов, переход на саморегулирование превратится в очередную пропагандистскую кампанию. Кампанию, которая может серьезно дискредитировать способность федеральной власти к проведению эффективных экономических реформ, да и саму идею негосударственного регулирования. Мы не против реформы, но она должна быть соответствующим образом подготовлена -так, чтобы перемены не влияли на позитивное развитие строительного бизнеса в России, которое мы наблюдаем сегодня. Именно это обстоятельство вызывает наибольшую тревогу большинства строителей.

- О какой нормативной базе идет речь? Какие меры необходимо предпринять в первую очередь, чтобы переход к системе СРО не вызвал кризиса, о котором вы говорите?

- Начнем с того, что механизмы контроля в сфере безопасности и качества строительства, а также экспертизы проектной документации на сегодняшний день в России практически находятся в стадии формирования. Не урегулированы вопросы взаимодействия контроля в строительной отрасли с контролем в сферах промышленной, экологической и пожарной безопасности. Вследствие этого возникают проблемы, связанные с правоприменительной практикой Градостроительного кодекса, многие положения которого не могут действовать из-за неподготовленности смежных законодательств и нормативной базы в его развитие. Кроме того, не разработаны технические регламенты, устанавливающие обязательные требования к безопасности строительства и эксплуатации зданий и сооружений, в том числе особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, которые, несомненно, должны являться основой деятельности организаций строительного комплекса, проведения государственного контроля и надзора, разработки национальных стандартов и нормативных документов. Примерно треть технических регламентов из 181, внесенного в правительственную программу, связано со строительством. Однако при этом наблюдается парадоксальная ситуация: сроки разработки целого ряда основных регламентов в строительстве распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.05. 2006 № 781-р перенесены на конец 2008 года. То есть их законодательное введение возможно не ранее чем в 2009- 2010 годах. Учитывая это, вопрос о скором переходе к системе СРО, ставить как минимум некорректно. Да и проблема образования саморегулируемых организаций и их функционирования пока далека от своего решения - слишком много вопросов остается открытыми.

- О каких именно вопросах идет речь?

- Во-первых, необходимо дать четкое определение такого понятия как «саморегулируемая организация». При этом нужно отразить специфические функции данной организации и цели ее создания, в отличие от общественных организаций в строительной отрасли. В представленном на рассмотрение законопроекте «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации» понятие «саморегулируемая организация» и ее функции идентичны понятиям, свойственным общественным организациям, таким как Российский Союз строителей или Ассоциации Строителей России, отраженным в их уставах. Сфера деятельности СРО, необоснованно расширенная авторами проекта нового закона, в части отнесения их полномочий на всю сферу градостроительной деятельности, что не соответствует ни определению саморегулируемой организации, ни определению градостроительной деятельности. При таком положении вещей возможна вероятность административных злоупотреблений и нормативно-правового вакуума в СРО, что, несомненно, приведет к негативным последствиям в сфере контроля над строительной отраслью.

Во-вторых, считаю, что изменять норму Градостроительного кодекса определенную частью 3 статьи 50, которая устанавливает проведение негосударственной экспертизы аккредитованными организациями в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, нецелесообразно. Этот порядок аккредитации устанавливается для всех организаций, которые будут проводить негосударственную экспертизу, в том числе и для СРО.

В-третьих, сосредоточение в СРО функций по разработке правил и стандартов предпринимательской деятельности, определению критериев приема в члены этих организаций, обеспечению контроля над деятельностью членов СРО и применению к ним санкций, реализации функций по формированию и расходованию компенсационных фондов и проведению негосударственной экспертизы проектной документации, создает условия, способствующие возникновению коррупции внутри СРО.

- Значит ли это, что условия деятельности строительных фирм и организаций могут быть осложнены новыми административными барьерами?

- К сожалению, такую возможность исключать сегодня нельзя. Неурегулированность нормативной базы, необходимой для создания СРО и передача им полномочий по проведению негосударственного контроля за деятельностью строительных организаций создает условия для появления весьма опасных тенденций. Если сегодня строительной или проектной организации достаточно просто пройти процедуру государственного лицензирования, после чего она получает возможность для работы в любом регионе России, то с введением негосударственного контроля в том виде, в каком его нам предлагают, строителям придется учитывать новые требования, предложенные им СРО. При этом требования эти могут достаточно сильно меняться в зависимости от региона, в котором действует отдельно взятая СРО. Более того, создаются условия, при которых СРО станут мощным инструментом для защиты корпоративных интересов, а также интересов региональных властных структур. Все это не может не сказаться на развитии здоровой конкуренции и строительной отрасли в целом.

- Можно ли сегодня избежать такого сценария развития событий?

- Для этого достаточно не торопиться с принятием скоропалительных решений. Модель развития негосударственного регулирования в строительной отрасли требует принятия общих норм по саморегулированию, прежде всего в сфере разграничения полномочий между государством и бизнесом, контроля за деятельностью предпринимателей и СРО. Именно эти нормы должны быть базой разработки норм по саморегулированию в конкретных отраслях профессиональной деятельности. Учитывая отсутствие в нашей стране практического опыта саморегулирования в большинстве отраслей предпринимательской деятельности, в том числе и в строительной, представляется целесообразным проведение эксперимента по отработке этого механизма в строительстве.

При этом необходимо полностью исключить возможность создания взамен существующих административных барьеров, других искусственных препятствий, направленных на защиту «цеховых интересов», а также монополизацию строительного рынка узким кругом субъектов предпринимательства. Нужно выработать механизмы по обеспечению реального равноправия всех членов саморегулируемой организации, созданию эффективной конкурентной среды и защите представителей малого бизнеса. Для строительной отрасли, где более половины действующих субъектов относятся к малым предприятиям и индивидуальным предпринимателям, эта проблема особенно актуальна. Кроме того, особенно важно в период проведения эксперимента по саморегулированию создать всю инфраструктуру, необходимую для функционирования негосударственной модели регулирования в строительстве. То есть ввести необходимые правила и стандарты предпринимательской деятельности, в том числе стандарты качества, и, подчеркну особо, выработать механизмы имущественной ответственности.

- О какой именно имущественной ответственности идет речь? В частности, не совсем ясно, какими финансовыми рычагами будут обладать СРО для реализации нового закона?

- Действительно, статьи, связанные с обеспечением имущественной ответственности, имеют чрезвычайное значение в строительной отрасли, учитывая наличие значительных рисков при возведении зданий и сооружений и последующей их эксплуатации. Исходя из этого, следует констатировать тот факт, что СРО, призванные объединить предпринимателей в рамках строительной отрасли, должны иметь огромный запас финансовой прочности. К сожалению, вопросы правовых аспектов формирования компенсационных фондов саморегулируемых организаций в строительстве, обеспечиваемых взносами участников этих организаций, их аккумулирования и расходования не нашли должного отражения в рассматриваемом законопроекте. В проекте нового закона, в отличие от Федерального закона «Об оценочной деятельности» отсутствуют нормы по размерам страховой суммы договора обязательного страхования ответственности и размера собственного взноса в компенсационный фонд. Размер компенсационного фонда саморегулируемой организации и размеры страховой суммы должны обеспечить компенсацию многомиллиардных строительных рисков, в том числе связанных с авариями, форс-мажорными обстоятельствами, а также финансовыми махинациями. Для того, чтобы оценить потенциал этого фонда достаточно привести стоимость строительства одной квартиры, не относящейся к категории «элитного жилья». На сегодняшний день этот показатель составляет 5-10 млн. рублей! А стоимость строительства одного жилого дома в 10 тыс. кв. м - 1 млрд. руб. Как видите, речь идет о действительно высоких финансовых рисках, поэтому сегодня необходимо дать четкое определение страхового случая в строительстве, увязать факт причинения ущерба с нанесением вреда жизни, здоровью или имуществу потерпевших. Кроме того, в законопроекте следует отразить нормы об условиях и порядке страхования ответственности и ввести норму об установлении Правительством Российской Федерации страховых тарифов по обязательному страхованию ответственности и их предельных уровнях.

- На каких условиях может проводиться разработка норм финансовой ответственности и страхования строительных рисков?

- Считаю, что необходимую для нормального функционирования негосударственной модели регулирования в строительстве инфраструктуру нужно создавать и апробировать в период про ведения эксперимента по саморегулированию. При этом необходимо сохранить ныне действующую систему государственного лицензирования, ввести в этот период необходимые правила и стандарты предпринимательской деятельности и, разумеется, механизмы имущественной ответственности.

Совершенствование действующих механизмов государственного регулирования в строительной отрасли, в том числе обусловлено необходимостью повышения ответственности предпринимателей перед потребителями проектно-изыскательской и строительной продукции. Оно требует сочетания методов государственного строительного надзора, лицензирования, государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, комплексного страхования, сертификации и негосударственных форм регулирования, а также введения необходимых технических регламентов и национальных стандартов в строительной отрасли. Все это не только позволит подготовить серьезную основу для широкого внедрения негосударственного регулирования строительной отрасли, но и усовершенствует ныне действующую систему государственного лицензирования, полностью отказываться от которой не стоит. Хотя бы потому, что необходимость ее сохранения диктуется интересами национальной безопасности государства. Считаю, что государственное лицензирование строительной деятельности безусловно должно сохраняться в тех случаях, когда речь идет о строительстве особо опасных объектов, объектов сложных в конструктивном отношении, высотном строительстве, строительстве объектов оборонной инфраструктуры и ряда других.

- Значит ли это, что сохранение системы государственного лицензирования требует ее модернизации с учетом новых требований?

- Несомненно, система государственного лицензирования должна развиваться и реформироваться так, чтобы ее нормы и требования учитывали все новые аспекты строительной деятельности в России. Прежде всего, это касается внедрения механизмов финансовой ответственности и страхования рисков в строительной отрасли, о которых мы уже говорили. Ведь на сегодняшний день сложилась недопустимая ситуация при которой недостаточную финансовую ответственность перед потребителем строительных услуг несет не только предприниматели, но и государство. Более того, зачастую приходится констатировать практически полное отсутствие такой ответственности. В этих условиях обязательное страхование проектно-изыскательских и строительных компаний является важнейшим механизмом минимизации строительных рисков и защиты финансовой устойчивости участников инвестиционно-строительного процесса и потребителей строительной продукции как на стадии строительства объекта, так и в процессе его дальнейшей эксплуатации. Введение в практику обязательного страхования стало бы существенным дополнением к лицензионным требованиям и условиям при осуществлении лицензирования различных видов деятельности в строительстве.

Сегодня многократно участилось количество жалоб потребителей на качество строительных материалов, в том числе и по санитарно-экологическим критериям. В связи с этим считаю, что дополнительным методом, обеспечивающим безопасность и качество строительной продукции, должна стать сертификация строительных материалов, изделий и конструкций, используемых при строительстве зданий и сооружений, подтверждающая их соответствие требованиям технических регламентов и стандартов, что позволит существенно повысить защищенность строительного рынка услуг от недобросовестных поставщиков.

-Значит ли это, что системы государственного и негосударственного лицензирования могут не только сосуществовать, но и дополнять друг друга?

- Конечно, окончательное решение проблемы реформирования системы контроля в строительной отрасли целиком и полностью зависит от воли законодателя. Но возможность для такого взаимовыгодного сотрудничества, несомненно, имеется. Резкий отказ от проверенных временем норм чреват значительны ми кризисными тенденциями. Об этом говорит и опыт зарубежных коллег. Кстати, как я уже говорил, иностранные фирмы не испытывают особых затруднений, работая в России в условиях действующей системы государственного лицензирования. Более того, Китай, взявший в свое время российский Градостроительный кодекс за образец (предшествующий нынешнему), демонстрирует сегодня поразительные успехи в строительстве, сдавая в эксплуатацию в среднем один квадратный метр жилья в год на человека (у нас этот показатель пока составляет около 0,35 кв.м). Это убедительно показывает нам, что проблема недостаточных темпов развития строительной отрасли зависит и от несовершенства действующей нормативно-правовой базы. Таким образом, отказ от действующей и работающей нормативной правовой базы нецелесообразен хотя бы сейчас - в переходный период. Необходимо обеспечить строителей надежными механизмами регулирования и только после этого переходить на новые отработанные модели. Система лицензирования должна сохраняться до тех пор, пока не появится эффективная альтернативная модель регулирования. В этой связи необходимо при подготовке к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении Федерального закона «О саморегулируемых организациях» внести в указанный законопроект статью «Об установлении переходного периода от лицензирования к саморегулированию». В указанной статье должны содержаться нормы, обеспечивающие возможность одновременного функционирования двух систем регулирования предпринимательской деятельности - лицензирования и саморегулирования, гарантирующие предпринимателям право выбора системы регулирования, а также нормы, регламентирующие осуществление саморегулируемыми организациями функций по взаимодействию с лицензирующим органом.

Во время осуществления перехода к новым формам контроля в строительстве необходимо завершить разработку технических регламентов, соответствующей законодательной и нормативной базы в строительстве, провести эксперимент по переходу на саморегулирование и обязательное страхование в отрасли. В противном случае мы серьезно рискуем остановить процесс позитивного развития рынка строительных услуг в стране, наблюдаемый сегодня. Совершенно очевидно, что достижение успешных социально-экономических результатов в реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», сегодня также напрямую связано с совершенствованием контроля и надзора в строительной отрасли, в том числе и совершенствованием лицензионного контроля, как одного из ключевых элементов системы управления строительной отраслью.

С. Васильев